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¿Sirven los experimentos de los Nobel para aliviar la pobreza?

Columna de opinión publicada el 5 de noviembre del 2019 en “La Silla Llena” de “La Silla Vacía”; link aquí.

“Por su aproximación experimental para aliviar la pobreza global” , dice el comunicado de prensa, Abhijit Banerjee (Mumbai, India, 1961; actualmente en Massachusetts Institute of Technology, MIT), Esther Duflo (Paris, Francia, 1972; actualmente en MIT) y Michael Kremer (New York, USA, 1974; actualmente en Harvard University) reciben el Premio en memoria de Alfred Nobel en Ciencias Económicas 2019. Es, entonces, principalmente el premio a un método. El documento de “Antecedentes Científicos” del premio, si bien habla de otras contribuciones, en su primera página señala “Este año el Premio en ciencias económicas recompensa el abordaje experimental que ha transformado la economía del desarrollo, un campo que estudia las causas de la pobreza global y como combatirla de mejor manera.”

¿Cuál es este método, este abordaje experimental? En la terminología de los economistas se le llama el de las “pruebas controladas aleatorias” (Randomized Controlled Trials, RCTs) o los “experimentos de campo” (field experiments). Para entender en qué consiste primero hay que entender cuál es el problema básico al que se enfrenta. Supongamos que usted quiere entender si X causa Y, por ejemplo, si X = ofrecer incentivos económicos a profesoras(es) las(os) hará Y = asistir más a clases; este es el tema del RCT de Duflo, Hanna y Ryan (2012)  llevado a cabo en India rural. Si usted solo compara un grupo que recibió los incentivos económicos con otro que no los recibió usted no puede saber si realmente X causó Y, porque quizás hay otros factores Z (digamos, por decir algo, la alta moral de las profesoras del grupo tratado) que causaron Y. La comparación simple de estos grupos le dirá a usted el efecto de X y Z sobre Y pero no el efecto exclusivo de X (en terminología de economistas: el “efecto del tratamiento” más el “sesgo de selección” pero no el primero exclusivamente). Una forma de resolver el problema es tener un montón de profesoras(es) que en promedio tengan todas las demás mismas características excepto que un grupo sí recibió el incentivo económico (llamado grupo “tratado”) pero el otro no (llamado “grupo de control”). ¿Cómo puede usted construir esos dos grupos idealmente construidos? Si usted tiene un universo de profesoras(es) con características similares (en promedio) y usted directamente le puede asignar aleatoriamente el incentivo económico a un grupo y a otro no, lo logró. La clave está (además, obviamente, de tener acceso a mucho dinero para llevar a cabo su experimento de campo ) en que la asignación del incentivo económico sea aleatoria; tirando una moneda al aire para cada profesora, si usted gusta.

Banerjee, Duflo y Kremer han aplicado este método en numerosas contribuciones sobre muchos temas que se cree están relacionados con la pobreza, como la educación, la salud, los sesgos de comportamiento, género y política, el acceso al crédito y otros. Es cierto, además, que el método se ha convertido en el ideal a implementar por cualquier economista de corte empírico que aspire a publicar en revistas indexadas de alto impacto del área de desarrollo económico. El comité del Premio Nobel juzga que ellos dos y ella son los y la más responsables de tal “transformación de la economía del desarrollo.”

¿Sirve este método para aliviar la pobreza? Responder a esta pregunta ciertamente no es fácil. Muchas(os) economistas que respeto y considero brillantes dicen que sí y otras(os) tantas(os) que no. Banerjee y Duflo (2011)  persuasivamente argumentan que muchas políticas públicas para aliviar la pobreza no son las adecuadas, o que las adecuadas no se llevan a cabo, por alguna de las tres Is: Ideología, Ignorancia e Inercia. Yo no quiero pecar de alguna de ellas en esta respuesta. Mi Ideología, más a favor de cambios institucionales más grandes que los que los RCTs parecen permitir, me dice que no. Pero debo reconocer que ellos no están diseñados principalmente para directamente cambiar al mundo sino más bien para entenderlo correctamente, con la esperanza de que en el futuro ello siente las bases para el correcto cambio. Se ha criticado al método por no tener “validez externa”, esto es, por no poder ser aplicable más allá del caso bien concreto espacio-temporal en que se haya llevado a cabo un cierto RCT. Mi (anterior) Ignorancia me decía que la crítica era obviamente válida. Pero ahora que he leído algo más de los premios Nobel, para redactar esta contribución, sé que han contribuido al debate en torno a esa crítica y que el asunto no está resuelto; Duflo (2004), Duflo, Glennerster and Kremer (2006), Banerjee & Duflo (2009.  Mi Inercia, que me dice que solo el gran cambio político y económico, de raíz y que implique planificar la economía democráticamente, podrá genuinamente aliviar la pobreza de una vez y para siempre, me dice también que no. Pero lo cierto es que los premios Nobel sensatamente argumentan que algo puede hacerse aún en circunstancias en las que poderosos grupos político/económicos se benefician con el status quo de la pobreza e ignorancia; si bien es cierto que son también lo suficientemente sensatos como para señalar que “obviamente, no todos los problemas se van a resolver de esta manera. El hecho de que existan personas poderosas que van a perder con reformas [que alivien la pobreza] impone límites en hasta donde se pueden llevar las cosas”, Banerjee y Duflo (2011). Así que solo diré que mi Ideología, Ignorancia e Inercia no me permiten emitir un juicio concluyente respecto a cuánto contribuyen a aliviar directamente la pobreza las contribuciones de Banerjee, Duflo y Kremer. Pero sí alcanzó a entender, sin temor a que alguna de mis tres Is se interponga, que sus contribuciones sí han ayudado a entenderla mejor.

 

“Las opiniones expresadas aquí son exclusivas de Leopoldo Gómez-Ramírez. No comprometen la posición de la Universidad del Norte.”

Usos y abusos de la evaluación de proyectos

El pasado jueves 25 de julio, el doctor Jaime Millán Ángel estuvo de visita en la Universidad del Norte, invitado por el Departamento de Economía en el marco del avance del área de excelencia en Evaluación de Proyectos. Al evento asistieron profesores, y estudiantes de maestría y doctorado del Departamento de Economía de Uninorte.

El principal mensaje que buscaba transmitir Millán en su conferencia fue el siguiente: “Por andar buscando la certeza no hemos aprendido a vivir con la incertidumbre”. En su conferencia, se trataron principalmente tres estudios de casos en Colombia; la Fiscalía y la corrupción en Reficar, las vicisitudes de Electricaribe, y la búsqueda de culpables en Hidroituango.

En materia de evaluación de megaproyectos, se recomendó el Oxford Handbook of Megaprojects, (Flyvbjerg 2017) por su amplio contenido sobre la dificultad en la estimación de los costos y beneficios. En uno de los capítulos de este libro, el editor del libro, Bent Flyvbjerg, tiene una disputa con el concepto de “la mano escondida” que Albert Hirshman plantea en su libro titulado “Development Projects Observed” (Hirschman 2015). En este libro, publicado originalmente en 1967, Hirschman recoge sus experiencias de visitar durante un año 22 proyectos financiados por el Banco Mundial y encuentra que, en casi todos, los evaluadores subestimaron substancialmente los costos pero también en algunos subestimaron los beneficios y la capacidad de los desarrolladores para ajustarse a las incertidumbres y encontrar soluciones, lo que llamó la mano escondida, parafraseando la mano invisible de Smith. Flyvbjerg dedica todo el capítulo para atacar a Hirschman acusándolo de menospreciar la subestimación de los costos porque estos serían compensados por mayores beneficios y estableciendo este hecho como una regla general. En realidad, Hirschman nunca pretendió esto sino más bien llamar la atención sobre la incertidumbre inherente en los proyectos y evitar la práctica común de basarse en un indicador único para la toma de decisiones. Se centra en la capacidad de responder ante la incertidumbre que podemos aprender de los proyectos Vs. una receta que lo resuelva todo como lo quería el Banco Mundial (Alacevich2011). Lo que a Hirschman realmente le interesaba era el proceso de desarrollo y aprendizaje. En un postfacio a la edición del libro de Hirschman en 2015, Michelle Alacevich, un historiador económico, concluye que Hirschman dice que el Banco debería evitar la certeza o su búsqueda que emana de prospectos de proyectos, y en lugar de eso, exponer la incertidumbre, indicando el rango de posibles resultados. Flyvbjerg también ataca a Cass Sustain por llamar a Hirschman el precursor de la Economía del Comportamiento con su concepto de la mano escondida en el prefacio de la edición de 2015.

Con posterioridad el Banco Mundial incorporó en sus análisis algunos métodos probabilísticos para incorporar el riesgo pero ignorando la diferencia fundamental entre riesgo y la incertidumbre identificada por Keynes y Knight según la cual el riesgo puede expresarse identificando la distribución de probabilidad y la incertidumbre se caracteriza por la ignorancia de ésta última, o aún de los hechos que puedan ocurrir, los famosos unknown unknowns.

El doctor Millán afirmó basándose en el handbook mencionado previamente, que los megaproyectos son por naturaleza complejos y riesgosos. Esto se debe por ejemplo a la existencia de horizontes de planeación largos e interacciones complejas, al problema de gerencia substandard y discontinua para problemas altamente complejos, a los múltiples actores con intereses contrapuestos en los procesos de decisión, a la complejidad tecnológica o diseño inflexible, problemas de agencia y búsqueda de rentas, posibles cambios de alcance en el camino y a los cisnes negros. Por “cisne negro”, se entiende un evento que tiene una cola muy larga o una probabilidad de ocurrencia muy pequeña, pero si se produce el efecto es devastador. Sin embargo, el conferencista resaltó que el libro no menciona la corrupción ni la influencia de los Entes de Control, como la Fiscalía o la Procuraduría.

Pero entonces “¿Por qué los proyectos resultan más caros?”, para responder esta cuestión, Millán esboza tres problemas principales: 1) subestimación o ignorancia de la incertidumbre, las cosas pueden salir mal, 2) descuido o mal manejo de los stakeholders (grupos de interés), y 3) manejo inflexible de la contratación. También está el optimismo inherente en las personas que hacen los presupuestos, fenómeno analizado en detalle por el Nobel Daniel Kahneman en varias publicaciones (Kahneman,D.,Lovallo, D., and Sibony, O. (2011) y que no necesariamente es doloso. Este optimismo puede ser doloso, aunque no necesariamente, en casos en que las personas que hacen los estimados tengan intereses particulares en el desarrollo del proyecto.

Se citaron megaproyectos hidroeléctricos en Latinoamérica en los que hubo subestimación de costos y todos tuvieron préstamos adicionales: Yaciretá, El Cajón, La Fortuna, Chixoy, Guavio. Cuando se iba a hacer el análisis del préstamo, Millán reconoció que se debió analizar si continuar o no, para lo cual comúnmente se deben comparar los costos adicionales para terminar el proyecto con los beneficios que éste produciría. No siempre es conveniente parar un megaproyecto, depende de qué tan avanzado esté. Mencionó que lideró un préstamo para la modernización de la refinería de Pointe a Pitre en Trinidad y Tobago, un caso muy parecido al de REFICAR, que resultó costando el doble de lo estimado inicialmente. El Banco contrató la mejor consultoría técnica disponible para estimar los costos y analizar el proyecto y realizó análisis de sensibilidad a los mayores costos hasta del 30%, pero nunca se pensó que estos se fueran a doblar. Análisis posteriores indicaron que los costos dependen fundamentalmente de qué tantas obras similares se estén haciendo en el mundo en ese momento pues la mano de obra altamente calificada es muy escasa. Si bien existieron problemas de contratación, entre otros, el proyecto se concluyó satisfactoriamente.

Avanzando en la conferencia, del caso REFICAR, para modernizar la refinería de Cartagena, Millán destacó que es el típico megaproyecto con magnitudes y complejidad no conocidas en el país desde Paz de Río, donde se ven implicados intereses de poderosos stakeholders que pueden afectar decisiones de construir o parar, beneficios y enlaces hacia adelante importantes y por supuesto mayores costos debidos a numerosas causas; problemas de huelgas, de cambio de alcance, de contratación, y no puede faltar la corrupción. También aseveró que se ha sobreestimado la capacidad de gerencia de un proyecto complejo y de la competencia y continuidad de la asesoría técnica.

Narró cómo la salida del socio extranjero en un momento de crisis fue la primera oportunidad para cancelar el proyecto. En ese momento los costos hundidos no eran muy grandes, pero estaba la presión de stakeholders y el miedo a los Entes de Control. Había que pagarle a la firma de Consultoría extranjera más de US$ 50 millones si se terminaba el contrato además de condiciones contractuales onerosas con el socio extranjero que los entes de control hubieran considerado como detrimento patrimonial; de haberse detenido el proyecto, los responsables estarían hoy en la cárcel. Así, con el proyecto más avanzado la única alternativa era la “mano escondida” que pudiera remediar las dificultades encontradas. En eso se centró la gestión de la gerencia y Junta de Ecopetrol. Sin embargo, ante el anuncio de los mayores costos los Entes de Control no dudaron en atribuirlos a la corrupción. Para colmo de males, la Fiscalía elevó recientemente cargos contra el Presidente de Ecopetrol y otros miembros de la Junta de REFICAR porque supuestamente ocultaron un Valor Presente Neto Negativo, aunque no la Tasa Interna de Retorno, en un informe de una evaluación realizada ya bien avanzado el proyecto que incluía todos los costos hundidos. Según la Fiscalía, el ocultar este dato llevó a la decisión equivocada de continuar con el proyecto en ese momento cuando es claro de la teoría y la práctica de la evaluación de proyectos que solo era pertinente tomar los costos incrementales (Millán Jaime. 2018).

Otro caso analizado fue el de Codensa y Electricaribe, los dos mayores mercados del país, ambas empresas fueron privatizadas a finales de los 90s cuando estaban al borde de la quiebra con pérdidas eléctricas técnicas y no técnicas mayores del 25%, problemas serios de cartera, y pésima calidad del servicio. Veinte años después Codensa mostraba indicadores excelentes mientras que Electricaribe tuvo que ser intervenida. Cabe entonces preguntarse ¿por qué funcionan tan diferente estas dos empresas? ¿Administración, incentivos, estrategia del mercado?

Para dar respuesta al interrogante previo, Millán compara cómo en Codensa, el control lo tuvo una empresa chilena, y la inversión en Control de Pérdidas dio frutos (Millán Jaime, Caballero Carlos y Millán Natalia. 2008). Gracias al proceso de Capitalización, Codensa contaba con los recursos suficientes para realizar las cuantiosas inversiones; un cuidadoso componente técnico y excelente gerencia, complementado por el componente social. La clave fue el componente social del Proyecto: diagnóstico de la situación social, trabajo con las comunidades de información y diálogo, participación voluntaria, beneficios para el participante, otra clase de cliente. Mientras que en el caso de Electricaribe los compradores originales (Electricidad de Caracas y Houston Energy) aprendieron tarde la lección de Codensa, pero encontraron un negocio mejor: vender caro a Unión Fenosa (empresa española). Esta última no tenía recursos para invertir, por el contrario, tenía puestas las esperanzas en el Lobby por alzas de las tarifas y en buscar que el Gobierno invirtiera. Es así como se evidencia un oportunismo tripartita: el consumidor (no sólo los pobres), el Gobierno (se incluyen los jueces) y el empresario.

En el caso de HIDROITUANGO se destaca la respuesta adecuada de la empresa para enfrentar un problema, cuyo origen todavía se discute, desplegando una capacidad de innovación que bien podría considerarse como un ejemplo de la “Mano Escondida”, pero que los Entes de Control se empeñan en entorpecer buscando castigar a los culpables con perjuicio de los mismos habitantes aguas abajo que pretende defender.

Finalizando su conferencia, el doctor Millán presentó lo que en su opinión hubiera pasado si Hirschaman estuviera vivo: No se hubiera sorprendido con los mayores costos, habría notado los enlaces hacia delante de Reficar, hubiera aceptado que los efectos sociales de Codensa no son un efecto secundario, sino un elemento necesario o esencial para el desempeño del proyecto, se sorprendería que Electricaribe no hubiera entendido la falta de pago como una señal de “salida” por parte de los consumidores, destacaría la respuesta de Reficar y de Hidroituango a las dificultades como un ejemplo de la “mano escondida”, e incluiría la acción de los Entes de Control y las rigideces en la contratación como una de las inflexibilidades que impiden el trabajo de la mano escondida.

 

*Este blog no representa opinión o consentimiento oficial de la Universidad del Norte, por lo que esta no adquiere ninguna responsabilidad por su contenido.

La Ley de Regiones

Por: Jairo Sánchez, Economista Uninorte y Jairo Parada-Profesor IEEC* 

La modificación del artículo 32 de la Ley 1454 de 2011 (LOOT), contenida en la Ley Orgánica de Regiones, donde se establece el levantamiento del veto a las Regiones Administrativas y de Planificación (RAP) de generar gastos con cargo al Presupuesto General de la Nación, el Sistema General de Participaciones o el Sistema General de Regalías, permitiendo así a las RAP financiarse a través de una asignación del 2% del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Ciencia y Tecnología e Innovación de la respectiva región, cuenta como el avance más representativo de la Ley sancionada el pasado miércoles 10 de julio de 2019. Sin embargo, constituye una herramienta aún limitada si tomamos en cuenta que la cofinanciación de proyectos a través de una asignación del 2% del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Ciencia y Tecnología e Innovación, reduce las posibilidades de impacto de estos proyectos dada la baja cuantía de los mismos. No obstante, es un primer paso para que el gobierno nacional aporte recursos a las RAP y con ello se vaya afianzando un esquema de financiación.

De cualquier modo, la dependencia de los gobiernos departamentales que integran las RAP creadas hasta hoy por los recursos del gobierno nacional es un asunto sin resolver. Adicionalmente, se mantiene la disposición de financiar el funcionamiento y planes de inversión con cargo a los recursos de las entidades territoriales que conforman estas instancias, de manera que el panorama puede ser desalentador cuando se entiende que en promedio más de la mitad de los ingresos de los departamentos proviene del nivel central, siendo estos de destinación específica, lo cual les brinda escaso margen de maniobra. Así, se podría afirmar que la certeza presupuestal de las RAP es frágil y la autonomía financiera combina ilusión con fecha incierta de cumplimiento.

Otra fuente de ingresos para las RAP según lo contemplado en la Ley Orgánica de Regiones serán los recursos de cofinanciación que gestionen ante el gobierno central y fondos de instituciones de carácter central. Aquí se deben considerar dos aspectos: 1) la burocracia regional debe tener la capacidad de formular proyectos atractivos que garanticen un flujo constante de recursos para la cofinanciación de iniciativas de inversión regional, lo cual a su vez nos hace pensar que se requiere tener una planta de personal fija, en contra de la apatía nacional por la formación de una estructura burocrática regional que piense en región, pues en la actualidad la existencia de funcionarios encargados de una dualidad de funciones, prestando servicios a nivel departamental y regional, garantiza una floja respuesta en ambos niveles y con ello refuerza la creencia de la burocracia central en la incapacidad y falta de preparación de las burocracias regionales.

2) En este contexto se podría anticipar que las entidades regionales generaran dependencia por los recursos de cofinanciación, los cuales no son recursos fijos y esto podría afianzar la idea que financieramente las RAP continúan en el aire y sin certeza presupuestal. Necesitaremos mucha gestión y voluntad política para que esto no se quede en el papel.

Este breve diagnóstico da muestra de la debilidad financiera de las recién creadas RAPs. Por consiguiente, ello a su vez revela la exigua capacidad que tienen estos órganos territoriales de apalancar inversiones de impacto regional. De ahí que por ahora los esfuerzos de inversión se concentren principalmente en el fortalecimiento institucional de las mismas. En este sentido, cobra relevancia que en estas etapas de formación de las RAP se respalden estas iniciativas como una palanca institucional con influencia en el diseño anual del Presupuesto General de la Nación, que otorgue mayor peso a las demandas de las regiones, papel que en su momento desempeñaron los Corpes, pero que hoy con la figura de las RAP se contempla que estas no solo sean voceras, sino ejecutoras de estos proyectos de impacto regional, aunque sin duda, hoy, dada la ausente autonomía financiera y estructura burocrática, es una posibilidad aún lejana, aunque requiere un trabajo intenso para volverla realidad.

*Este blog no representa opinión o consentimiento oficial de la Universidad del Norte, por lo que esta no adquiere ninguna responsabilidad por su contenido.

De las aulas de clases a las calles de Colombia: Sergio Fajardo y sus 19 años en política

El pasado 8, 9 y 10 de mayo, el matemático y ex candidato presidencial Sergio Fajardo estuvo de visita en Uninorte en el marco de la Cátedra de Actualidad Colombiana. Durante su estancia, participó en 3 eventos donde tuvo la oportunidad de compartir con los estudiantes, docentes y demás miembros de la comunidad universitaria, su experiencia tras 19 años en la política.

Su primera intervención fue para el programa de radio 400 voces, dirigido por el docente de nuestro departamento Leopoldo Gómez Ramírez. Fajardo resaltó que cree profundamente que en Colombia se necesita y hace falta alguien que saque lo mejor de la sociedad, porque (en sus palabras) “para sacar la rabia y malestar ya tenemos de sobra”. También aseguró que no le molesta ser tibio; dice que le llaman así por no hacer de la política una cosa donde se confronte al otro sino donde prime el respeto por los argumentos y el tratar de entender la contradicción.

Cuando el profesor Leopoldo le preguntó si cree que el tema económico juega un papel importante en las campañas políticas, respondió que, en Colombia, con muy contadas excepciones, no ha sido punto clave la propuesta económica para muchos candidatos. Por ejemplo, su equipo y él tenían una “tremenda propuesta armada”, pero la gente le decía que no le gastara tiempo a eso, porque la propuesta era irrelevante alrededor de las decisiones de la mayoría de las personas. Sin embargo, él no quería recurrir al populismo y prometer cosas que no se podían hacer, como bajar impuestos, cosa que le critica al gobierno actual pues en campaña decían que bajarían impuestos y resultaron haciendo todo lo contrario. En campaña pesa más el tema de la corrupción, la paz, la guerra y la seguridad, afirma Fajardo. Pero aclara que cuando se está gobernando, obviamente el tema de política económica es central. (Escuche la entrevista completa aquí)

El jueves por la mañana la cita fue para conversar hacia dónde va el país. Fajardo fue contundente: “El país no tiene rumbo. Ni siquiera el plan de desarrollo logra definir un rumbo”. Resalta que el proyecto de paz era el proyecto de país. Aun cuando este no esté avanzando de la forma esperada, afirma que no podemos desistir, tenemos que avanzar hacia la reconciliación.

No obstante, el compromiso que trajo a Fajardo a Uninorte estaba relacionado con la Cátedra de Actualidad Colombiana. Las dos sesiones que dictó en el marco de esta clase giraron en torno a su carrera política y cargaban un profundo mensaje: la educación como centro de la transformación social. Para él, la educación no es simplemente la escolaridad. La educación comprende lograr la convivencia; la diversidad; combatir la cultura de la ilegalidad con transparencia, valores y justicia; incentivar el desarrollo económico por medio del conocimiento y así generar mayor productividad, sostenibilidad y competitividad; la igualdad de derechos, salarios y oportunidades para las mujeres, entre otras.

Este aspecto también se relaciona con su gestión como alcalde y gobernador, en las que no solo impulsó la educación a través de la escolaridad, sino también con mejoras en la infraestructura de las escuelas y universidades. Esto cambió la cara de muchos sectores de la ciudad y propulsó un gran proyecto urbanístico que involucró a las comunidades aledañas y buscó integrar a todos los ciudadanos en torno al cuidado de estos proyectos.

Otro tema relevante que salió a relucir en el marco de los distintos encuentros fue su opinión sobre el desarrollo de la Región Caribe. En cuanto a la RAP Caribe y las Regiones Extendidas, afirma que "en Colombia tenemos una enfermedad. Para cada problema, hacemos una ley y se resuelve. La constitución de Colombia es para ángeles, tenemos todas las leyes del mundo, pero no aplican". Cree que el problema es que los departamentos de la Región Caribe no se integran para trabajar por algún proyecto que conlleve a alcanzar un objetivo común, porque “en Colombia no sabemos trabajar juntos”.

Por último, nos dejó un mensaje motivador. “Los profesores deben tener la capacidad de sacar lo mejor de la gente, un profesor que no saque lo mejor de sus estudiantes no es un profesor.”