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Usos y abusos de la evaluación de proyectos

El pasado jueves 25 de julio, el doctor Jaime Millán Ángel estuvo de visita en la Universidad del Norte, invitado por el Departamento de Economía en el marco del avance del área de excelencia en Evaluación de Proyectos. Al evento asistieron profesores, y estudiantes de maestría y doctorado del Departamento de Economía de Uninorte.

El principal mensaje que buscaba transmitir Millán en su conferencia fue el siguiente: “Por andar buscando la certeza no hemos aprendido a vivir con la incertidumbre”. En su conferencia, se trataron principalmente tres estudios de casos en Colombia; la Fiscalía y la corrupción en Reficar, las vicisitudes de Electricaribe, y la búsqueda de culpables en Hidroituango.

En materia de evaluación de megaproyectos, se recomendó el Oxford Handbook of Megaprojects, (Flyvbjerg 2017) por su amplio contenido sobre la dificultad en la estimación de los costos y beneficios. En uno de los capítulos de este libro, el editor del libro, Bent Flyvbjerg, tiene una disputa con el concepto de “la mano escondida” que Albert Hirshman plantea en su libro titulado “Development Projects Observed” (Hirschman 2015). En este libro, publicado originalmente en 1967, Hirschman recoge sus experiencias de visitar durante un año 22 proyectos financiados por el Banco Mundial y encuentra que, en casi todos, los evaluadores subestimaron substancialmente los costos pero también en algunos subestimaron los beneficios y la capacidad de los desarrolladores para ajustarse a las incertidumbres y encontrar soluciones, lo que llamó la mano escondida, parafraseando la mano invisible de Smith. Flyvbjerg dedica todo el capítulo para atacar a Hirschman acusándolo de menospreciar la subestimación de los costos porque estos serían compensados por mayores beneficios y estableciendo este hecho como una regla general. En realidad, Hirschman nunca pretendió esto sino más bien llamar la atención sobre la incertidumbre inherente en los proyectos y evitar la práctica común de basarse en un indicador único para la toma de decisiones. Se centra en la capacidad de responder ante la incertidumbre que podemos aprender de los proyectos Vs. una receta que lo resuelva todo como lo quería el Banco Mundial (Alacevich2011). Lo que a Hirschman realmente le interesaba era el proceso de desarrollo y aprendizaje. En un postfacio a la edición del libro de Hirschman en 2015, Michelle Alacevich, un historiador económico, concluye que Hirschman dice que el Banco debería evitar la certeza o su búsqueda que emana de prospectos de proyectos, y en lugar de eso, exponer la incertidumbre, indicando el rango de posibles resultados. Flyvbjerg también ataca a Cass Sustain por llamar a Hirschman el precursor de la Economía del Comportamiento con su concepto de la mano escondida en el prefacio de la edición de 2015.

Con posterioridad el Banco Mundial incorporó en sus análisis algunos métodos probabilísticos para incorporar el riesgo pero ignorando la diferencia fundamental entre riesgo y la incertidumbre identificada por Keynes y Knight según la cual el riesgo puede expresarse identificando la distribución de probabilidad y la incertidumbre se caracteriza por la ignorancia de ésta última, o aún de los hechos que puedan ocurrir, los famosos unknown unknowns.

El doctor Millán afirmó basándose en el handbook mencionado previamente, que los megaproyectos son por naturaleza complejos y riesgosos. Esto se debe por ejemplo a la existencia de horizontes de planeación largos e interacciones complejas, al problema de gerencia substandard y discontinua para problemas altamente complejos, a los múltiples actores con intereses contrapuestos en los procesos de decisión, a la complejidad tecnológica o diseño inflexible, problemas de agencia y búsqueda de rentas, posibles cambios de alcance en el camino y a los cisnes negros. Por “cisne negro”, se entiende un evento que tiene una cola muy larga o una probabilidad de ocurrencia muy pequeña, pero si se produce el efecto es devastador. Sin embargo, el conferencista resaltó que el libro no menciona la corrupción ni la influencia de los Entes de Control, como la Fiscalía o la Procuraduría.

Pero entonces “¿Por qué los proyectos resultan más caros?”, para responder esta cuestión, Millán esboza tres problemas principales: 1) subestimación o ignorancia de la incertidumbre, las cosas pueden salir mal, 2) descuido o mal manejo de los stakeholders (grupos de interés), y 3) manejo inflexible de la contratación. También está el optimismo inherente en las personas que hacen los presupuestos, fenómeno analizado en detalle por el Nobel Daniel Kahneman en varias publicaciones (Kahneman,D.,Lovallo, D., and Sibony, O. (2011) y que no necesariamente es doloso. Este optimismo puede ser doloso, aunque no necesariamente, en casos en que las personas que hacen los estimados tengan intereses particulares en el desarrollo del proyecto.

Se citaron megaproyectos hidroeléctricos en Latinoamérica en los que hubo subestimación de costos y todos tuvieron préstamos adicionales: Yaciretá, El Cajón, La Fortuna, Chixoy, Guavio. Cuando se iba a hacer el análisis del préstamo, Millán reconoció que se debió analizar si continuar o no, para lo cual comúnmente se deben comparar los costos adicionales para terminar el proyecto con los beneficios que éste produciría. No siempre es conveniente parar un megaproyecto, depende de qué tan avanzado esté. Mencionó que lideró un préstamo para la modernización de la refinería de Pointe a Pitre en Trinidad y Tobago, un caso muy parecido al de REFICAR, que resultó costando el doble de lo estimado inicialmente. El Banco contrató la mejor consultoría técnica disponible para estimar los costos y analizar el proyecto y realizó análisis de sensibilidad a los mayores costos hasta del 30%, pero nunca se pensó que estos se fueran a doblar. Análisis posteriores indicaron que los costos dependen fundamentalmente de qué tantas obras similares se estén haciendo en el mundo en ese momento pues la mano de obra altamente calificada es muy escasa. Si bien existieron problemas de contratación, entre otros, el proyecto se concluyó satisfactoriamente.

Avanzando en la conferencia, del caso REFICAR, para modernizar la refinería de Cartagena, Millán destacó que es el típico megaproyecto con magnitudes y complejidad no conocidas en el país desde Paz de Río, donde se ven implicados intereses de poderosos stakeholders que pueden afectar decisiones de construir o parar, beneficios y enlaces hacia adelante importantes y por supuesto mayores costos debidos a numerosas causas; problemas de huelgas, de cambio de alcance, de contratación, y no puede faltar la corrupción. También aseveró que se ha sobreestimado la capacidad de gerencia de un proyecto complejo y de la competencia y continuidad de la asesoría técnica.

Narró cómo la salida del socio extranjero en un momento de crisis fue la primera oportunidad para cancelar el proyecto. En ese momento los costos hundidos no eran muy grandes, pero estaba la presión de stakeholders y el miedo a los Entes de Control. Había que pagarle a la firma de Consultoría extranjera más de US$ 50 millones si se terminaba el contrato además de condiciones contractuales onerosas con el socio extranjero que los entes de control hubieran considerado como detrimento patrimonial; de haberse detenido el proyecto, los responsables estarían hoy en la cárcel. Así, con el proyecto más avanzado la única alternativa era la “mano escondida” que pudiera remediar las dificultades encontradas. En eso se centró la gestión de la gerencia y Junta de Ecopetrol. Sin embargo, ante el anuncio de los mayores costos los Entes de Control no dudaron en atribuirlos a la corrupción. Para colmo de males, la Fiscalía elevó recientemente cargos contra el Presidente de Ecopetrol y otros miembros de la Junta de REFICAR porque supuestamente ocultaron un Valor Presente Neto Negativo, aunque no la Tasa Interna de Retorno, en un informe de una evaluación realizada ya bien avanzado el proyecto que incluía todos los costos hundidos. Según la Fiscalía, el ocultar este dato llevó a la decisión equivocada de continuar con el proyecto en ese momento cuando es claro de la teoría y la práctica de la evaluación de proyectos que solo era pertinente tomar los costos incrementales (Millán Jaime. 2018).

Otro caso analizado fue el de Codensa y Electricaribe, los dos mayores mercados del país, ambas empresas fueron privatizadas a finales de los 90s cuando estaban al borde de la quiebra con pérdidas eléctricas técnicas y no técnicas mayores del 25%, problemas serios de cartera, y pésima calidad del servicio. Veinte años después Codensa mostraba indicadores excelentes mientras que Electricaribe tuvo que ser intervenida. Cabe entonces preguntarse ¿por qué funcionan tan diferente estas dos empresas? ¿Administración, incentivos, estrategia del mercado?

Para dar respuesta al interrogante previo, Millán compara cómo en Codensa, el control lo tuvo una empresa chilena, y la inversión en Control de Pérdidas dio frutos (Millán Jaime, Caballero Carlos y Millán Natalia. 2008). Gracias al proceso de Capitalización, Codensa contaba con los recursos suficientes para realizar las cuantiosas inversiones; un cuidadoso componente técnico y excelente gerencia, complementado por el componente social. La clave fue el componente social del Proyecto: diagnóstico de la situación social, trabajo con las comunidades de información y diálogo, participación voluntaria, beneficios para el participante, otra clase de cliente. Mientras que en el caso de Electricaribe los compradores originales (Electricidad de Caracas y Houston Energy) aprendieron tarde la lección de Codensa, pero encontraron un negocio mejor: vender caro a Unión Fenosa (empresa española). Esta última no tenía recursos para invertir, por el contrario, tenía puestas las esperanzas en el Lobby por alzas de las tarifas y en buscar que el Gobierno invirtiera. Es así como se evidencia un oportunismo tripartita: el consumidor (no sólo los pobres), el Gobierno (se incluyen los jueces) y el empresario.

En el caso de HIDROITUANGO se destaca la respuesta adecuada de la empresa para enfrentar un problema, cuyo origen todavía se discute, desplegando una capacidad de innovación que bien podría considerarse como un ejemplo de la “Mano Escondida”, pero que los Entes de Control se empeñan en entorpecer buscando castigar a los culpables con perjuicio de los mismos habitantes aguas abajo que pretende defender.

Finalizando su conferencia, el doctor Millán presentó lo que en su opinión hubiera pasado si Hirschaman estuviera vivo: No se hubiera sorprendido con los mayores costos, habría notado los enlaces hacia delante de Reficar, hubiera aceptado que los efectos sociales de Codensa no son un efecto secundario, sino un elemento necesario o esencial para el desempeño del proyecto, se sorprendería que Electricaribe no hubiera entendido la falta de pago como una señal de “salida” por parte de los consumidores, destacaría la respuesta de Reficar y de Hidroituango a las dificultades como un ejemplo de la “mano escondida”, e incluiría la acción de los Entes de Control y las rigideces en la contratación como una de las inflexibilidades que impiden el trabajo de la mano escondida.

 

*Este blog no representa opinión o consentimiento oficial de la Universidad del Norte, por lo que esta no adquiere ninguna responsabilidad por su contenido.

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